Responsabilidad civil de la administración penitenciaria

LEGAL TODAY (JOSÉ DOMINGO MONFORTE. ANTONIO JIMÉNEZ MARÍN. ABOGADOS).- La Administración Penitenciaria cumple una función social de primer orden y, dentro de sus obligaciones, destaca como una de las más importantes la de garantizar la vida, la salud y la integridad física de los internos. La casuística jurisprudencial que se analiza permite concluir que la responsabilidad patrimonial nace de esa posición garante cuando hay evidencia probatoria de ese funcionamiento anormal, bien en la culpa activa u omisiva, o en la deficiente prestación del servicio relacionado causalmente con el daño.

Como es sabido, los establecimientos penitenciarios tienen como finalidad la reeducación, reinserción social, retención y custodia de los detenidos, presos y penados, así como una labor asistencial y de ayuda, tal y como establece el art. 1 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria (LGP) o el artículo 25.2 de la Constitución Española (CE). Para ello, se dota de unos elementos arquitectónicos y administrativos que garantizan los derechos e intereses jurídicos de los internos y se impone a la Administración penitenciaria la obligación de velar por la vida, integridad y salud de éstos (art. 3. 4º LGP). Dicha obligación no solo nace de la LGP, sino también de la Constitución Española, cuyo artículo 15 garantiza el derecho fundamental a la vida e integridad física y moral.

Adquiere así la Administración una posición de garante sobre los internos, derivada de la obligación de velar por su dignidad y seguridad, cuyo incumplimiento puede constituir fuente de responsabilidad.

La responsabilidad patrimonial de la Administración dimana de los artículos 9, 24 y 106 de la Constitución Española y se desarrolla por distinta normativa administrativa sectorial, cuyo fundamento último es hacer plenamente efectivo el derecho a la igualdad en la prestación de los servicios públicos que compete a las Administraciones (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia 1217/2020 de 28 Sep. 2020, Rec. 123/2020).

Si bien podría entenderse configurada como una fuente de responsabilidad objetiva, lo cierto es que la jurisprudencia ha ido modulándola y exigiendo un funcionamiento anormal como título de imputación, ya que, de lo contrario, de concurrir un funcionamiento normal del servicio público penitenciario, se produciría una ruptura del nexo causal.

Para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en las instituciones penitenciarias es necesario que concurran una serie de requisitos que la jurisprudencia ha venido perfilando y generalizando, como son: 1º que se haya ocasionado a un ciudadano una lesión, entendida como daño antijurídico, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber de soportarlo; 2º que exista una actividad administrativa, entendida como la propia del giro o tráfico de las competencias que tiene atribuidas, que puede manifestarse por una acción o una omisión; 3º una relación causal entre aquel daño y estas prestaciones de servicios; y 4º, que la reclamación se efectúe antes del año en que haya ocasionado el daño (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, de 28 Sep. 2020 (nº 1217/2020, Rec. 123/2020).Sin embargo, no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, de 1 de julio de 2009 (rec. 1515/2005) y de 25 de septiembre de 2007 (rec. 2052/2003).

A lo anterior se debe de añadir la especial posición de garante que tiene la Administración respecto de un interno en un centro penitenciario, lo que modularía el instituto de la responsabilidad patrimonial, conllevando una especial relación jurídica que ampliaría el ámbito de competencia de esa actividad administrativa exigida para que se dé la responsabilidad, ya que una institución penitenciaria tendrá competencia en la prestación de todo aquel servicio que garantice la vida, integridad y salud de los internos, lo que denominaríamos como responsabilidad cuasiobjetiva.

En este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, de 13 Oct. 2008, Rec. 5030/2004, estableciendo que “la posición de garante que ostenta la Administración respecto de un detenido en dependencias policiales, al igual que la que tiene en relación con un interno en un centro penitenciario o con un enfermo en una clínica psiquiátrica, modula singularmente el instituto de la responsabilidad patrimonial. Se da en tales casos una especial relación jurídica, que origina un entramado de derechos y deberes recíprocos entre la Administración y el recluido, el detenido o el interno, entre los que destaca el esencial deber de la primera de velar por la vida, la integridad y la salud del segundo, valores constitucionalmente declarados y reconocidos como derechos fundamentales (artículo 15 de la Constitución), que dichos individuos siguen ostentando en la peculiar situación en la que se encuentran (véanse las sentencias del Tribunal Constitucional 120/1990, FJ 6º, y 137/1990, FJ 4º)”. Es decir, nace la responsabilidad del alejamiento en la prestación del servicio público de unos estándares mínimos correspondientes a las circunstancias de tiempo y lugar que garanticen la vida, integridad y salud de los internos, elementos determinantes de la responsabilidad de la Administración (en esta línea, Sentencia del TSJ de Cataluña (Contencioso), sec. 2ª, de 27-09-2006 (nº 841/2006, rec. 27/2002). Así, no necesariamente debe de tratarse de culpa, sino de deficiencia en la prestación del servicio, tal y como se establece en Sentencia del TS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 18 de julio de 2002 (rec. 1710/1998): “el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración determina que la anormalidad en el servicio no debe necesariamente estar conectada a la existencia de una infracción subjetiva de los deberes de los funcionarios, sino que basta con demostrar, como aprecia la sentencia de instancia, que objetivamente existió una deficiencia, aun cuando fuera aislada, determinante de la omisión de cuidados que pudieron evitar el fallecimiento”.

De este modo, se extiende el alcance la Administración Penitenciaria que deberá responder del suicidio de un interno. Así se responsabilizó en Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, de 28 Sep. 2020 (nº 1217/2020, Rec. 123/2020), donde se establece que “Planteado el debate en que el nexo causal no se sitúa en la acción que ocasiona la muerte, que en el caso de autos ha quedado probado que fue la actuación del propio recluso de ahorcarse en su propia celda, sino en si el personal del Centro Penitenciario desatendió las obligaciones que, en cuanto garante de la vida del recluso, pudo y debió haber evitado que el recluso hubiera podido consumar el suicidio. Por tanto, la antijuridicidad no se sitúa en el acto que ocasiona la muerte, sino en el abandono de esa posición de garante de la vida que le venía impuesta a la Administración Penitenciaria, en suma, en una inactividad. Construido el nexo causal en la forma expuesta es evidente que a la Administración Penitenciaria le constaba la intención suicida del padre y esposo de los recurrentes. Ya se ha dicho que estuvo incluido en el Programa de Prevención de Suicidios por evidencia de esa tendencia, inclusión que, debe destacarse, había sido ya propuesta en el mismo Auto de la Jurisdicción Penal decretando la prisión provisional del recluso y en base a manifiesta tendencia del preso al suicidio”.

Por el contrario, se exonera de responsabilidad a la Administración Penitenciaria en Sentencia del TS, de 22 de junio de 2010 (Rec. 225/2009), por la ausencia de anormalidad en la prestación del servicio público que pruebe el necesario vínculo causal entre el fallecimiento por ahorcamiento y el funcionamiento de la Administración, puesto que los funcionarios actuaron con la diligencia debida, sin que nada hiciera previsible que tomara la trágica decisión de suicidio, máxime cuando la forma en la que se produjo (empleo de una sábana) no revela anormalidad alguna, al no utilizarse ningún instrumento ajeno a los enseres propios de un establecimiento penitenciario.

También se ha considerado en Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, de 7 Mar. 2012 (Rec. 4926/2010) que la Administración carece de responsabilidad por las lesiones sufridas por un preso en una riña, ya que fueron adoptadas por la autoridad penitenciaria las medidas de vigilancia y seguridad necesarias, tendentes a proteger la vida e integridad del recluso fallecido, actuando con todos los protocolos establecidos, que constituyen los estándares de funcionamiento del servicio. Así, concluye la Sentencia que “no se ha demostrado en grado suficiente, la concurrencia de un elemento de anormalidad en el servicio público prestado o, dicho de otra forma, no puede establecerse nexo causal entre el hecho lesivo y la actuación de la Administración penitenciaria, o lo que es lo mismo entre pasividad y el perjuicio» (sentencia de 15 de julio de 1.991), no existiendo anormalidad por parte de la Administración en la obligación de velar por la vida e integridad física del interno, obligación que como hemos dicho anteriormente es de actividad y no de resultado, de ahí que no deba imputarse al funcionamiento del servicio de prisiones las lesiones sufridas por el hijo de la recurrente en el interior de un servicio o WC, cuando no se ha acreditado en forma alguna que existiera una previa situación de alarma o prevención sobre un potencial riesgo de agresión por parte de otro interno”.

Es decir, la jurisprudencia viene exigiendo la existencia de algún elemento de anormalidad en el servicio penitenciario, suficiente para establecer un nexo de causalidad entre la omisión administrativa y el daño, determinando con ello el carácter antijurídico del daño producido. La prueba técnica del actuar omisivo, aunque no se puede afirmar que haya una inversión de la carga de la prueba, es exigible a la Administración a quien corresponde la obligación de realizar un especial esfuerzo de justificación y prueba de su proceder, despejando toda sospecha de negligencia o dejación de función, resultando en caso de duda interpretado a favor del perjudicado, consecuencia de ese ponderado objetivismo. Así, en este sentido, se ha pronunciado en la reciente sentencia el TS (Sentencia de 12 de marzo de 2021, (nº 235/ 2019, rec. 2362/2019):

A partir de estos hechos conviene recordar que la responsabilidad de la que hablamos se sitúa en el ámbito civil y fuera del marco penal por más que se reclame y actúe en el proceso penal por razones de pura utilidad y economía procesales, de modo que la acción ejercitada no pierde su naturaleza civil, debiéndose recordar que como tal ese tipo de responsabilidad ha sufrido una notable evolución hasta llegar a una cuasi-objetivación.

Por aplicación de la teoría de creación del riesgo, si bien no puede hablarse de una responsabilidad objetiva, sí puede decirse que prima un ponderado objetivismo (STS 778/2015, de 18 de noviembre). Y ese principio tiene también incidencia en el ámbito de la valoración de la prueba. Si en el ámbito penal las dudas sobre la prueba del hecho inclinan la balanza hacia el acusado a través de la aplicación del principio «in dubio pro reo», en el ámbito civil esa regla no tiene sentido y las dudas que pudieran recaer sobre la omisión de diligencia del garante de la seguridad o sobre la evitabilidad del resultado han de interpretarse en favor del perjudicado, ya que lo que pretenden las normas sobre responsabilidad civil es el resarcimiento de los daños causados por el delito, resarcimiento que no es razonable que sea limitado por presunciones propias de la responsabilidad penal.

No podemos afirmar que en este campo se produzca una inversión de la carga de la prueba, de forma que sea la Administración quien tenga la carga da acreditar su actuación diligente, pero lo que sí es factible es atribuir a la entidad responsable de la seguridad de los internos, en este caso la Administración Penitenciaria, la obligación de realizar un especial esfuerzo de justificación despejando toda sospecha de negligencia o dejación de funciones. Y ello es así porque la Administración Penitenciaria cumple una función social de primer orden y dentro de sus obligaciones destaca como una de las más importantes, la de garantizar la vida, la salud y la integridad física de los internos”.

Paradigmático, en idéntica línea, resulta el fallo condenatorio de la Sentencia del Tribunal Supremo, de 10 May. 2017 (nº 818/2017, Rec. 3531/2015), atribuyendo responsabilidad a la Administración por la muerte de un interno en una reyerta. Sin embargo, en esta última, sí que concurría un mal funcionamiento del servicio público que tenía relación causal directa con el resultado dañoso, que en este caso vendría referido a la falta de vigilancia y deber de velar por la integridad de los internos, pues no fueron capaces de controlar de modo eficaz una situación de agresión entre ellos, ni de impedir que en el Centro Penitenciario existieran armas.

A este respecto, igualmente hay que tener en cuenta la intervención de tercera persona en la causación del daño. Podría ser considerada como una causa ajena al propio servicio penitenciario, que puede llevar a que no exista una relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva, sino mediata, indirecta y concurrente, que lleve a una moderación de la responsabilidad (Sentencia de TS de 25 de enero de 1997 (rec. 2471/1994), de 25 de abril del 2000 (rec. 1842/1996) y de 22 de junio de 2010 (Rec. 225/2009)).

Continuamos con la casuística ejemplificadora en un supuesto de asunción de responsabilidad por muerte por asfixia en un incendio en una celda por ineficacia de las instalaciones contra incendios (Sentencia del TS, de 26 de abril de 1997 (rec. 7888/1992) o, entre otras, en el mismo sentido, Sentencia del TS de 25 de abril del 2000 (rec. 1842/1996). Y otras, como esta en la que, por el contrario, no se ha reconocido responsabilidad por lesión ocasionada por una caída en el frontón, por estar reparando la red, al parecer, a instancias de un funcionario. Se resuelve sobre la posición probatoria en sentencia, al declarar que: “no se ha acreditado que la caída fuera debida al deficiente estado de la instalación deportiva, ni que el recurrente estuviera arreglando la red a instancia de un funcionario (Sentencia del TS (Contencioso), de 26-01-2010 (rec. 3441/2005). También se exime de responsabilidad por la muerte por sobredosis de un recluso, al entender la Sentencia del TS, de 8 de nov. de 2010 (rec. 718/2009) que: “los datos con los que se cuenta no autorizan a estimar acreditado que el Centro eludiera adoptar las medidas normalmente exigibles para evitarlas. Así, consta que se practicaron diversas medidas para impedir la entrada y la circulación de drogas o sustancias estupefacientes en el Centro (…) Por consiguiente, no se puede decir que el Centro se mantuviera pasivo ante dicho problema o que errara en las actuaciones reseñadas, como expone la parte demandante, pues no cabe reclamar una garantía absoluta y perfecta de aislamiento en cuanto a las drogas, ya que esta pretensión, como ha declarado esta Sección con anterioridad, «no se compagina con la realidad actual, en sus vertientes humana y técnica, al no disponerse de los medios adecuados para alcanzar ese fin y, al mismo tiempo, respetar los derechos de los internos, de sus visitantes y de quienes desempeñan sus funciones en el recinto» (Sentencia de 17 de julio de 2008 )”.

Respecto a la cuantificación indemnizatoria declarada, la responsabilidad patrimonial de la Administración se suele llevar a cabo en la práctica, sin dejar de reconocer su carácter referencial y orientativo, mediante la aplicación por analogía del Baremo de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación De Vehículos a Motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004 de 29 de octubre, vigente en el momento de producirse los hechos y de aplicación analógica de acuerdo con la Disposición Adicional Tercera de la Ley 35/2015 de 22 de Septiembre de Reforma del Sistema Para la Valoración de los Daños y Perjuicios Causados a las Personas en Accidentes de Circulación. Éste no será vinculante, solo tendrá un carácter meramente orientativo. En esta línea, se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, de 28 Sep. 2020 (nº 1217/2020, Rec. 123/2020): de conformidad con lo establecido en el artículo 34.2º de la de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, conforme al cual, «en los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.». Partiendo de esa propuesta del Legislador, los recurrentes aplican, como ya se dijo, los criterios de valoración que se establecen en la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación (…) Sin embargo, es lo cierto que este Tribunal Supremo ha venido también declarando que los mencionados baremos, en el mejor de los supuestos, solo podrían tener un valor orientativo y que, en modo alguno podrían comportar el automatismo en la determinación de las indemnizaciones, como decía la sentencia de 20 de febrero de 2012 (recurso de casación 527/2010) » no son vinculantes y solo tienen un carácter meramente orientativo» (en el mismo sentido, sentencia de 3 de mayo de 2012, recurso de casación 2441/2010). Y nada ha cambiado con la nueva regulación que se estable en el actual artículo que regula la indemnización que, como se ha expuesto en su transcripción, se limita a proponer que la determinación de la indemnización, que la primera que deba aplicar es la Administración, en su caso, » podrá tomar como referencia» dicho baremo, es decir, ni se impone imperativamente ni, menos aún, de aceptarse ese recurso al baremo, deba ser aplicado en toda su pureza. porque lo que se propone es » tomarlo como referencia».

En conclusión, las instituciones penitenciarias tienen una especial posición de garante que cualifica la responsabilidad subjetiva de la Administración. No bastando la mera prestación del servicio como título de imputación, siendo necesaria la evidencia probatoria concurrente de un funcionamiento anormal del servicio público penitenciario para que pueda surgir ese título de imputabilidad subjetiva, que no tiene porqué derivarse de la culpa activa u omisiva, sino de la deficiencia del servicio que sea causante del daño. En general, se puede afirmar que se exige la presencia de algún elemento decisivo de anormalidad antijurídico en la prestación del servicio, causalmente relacionado con el daño.

 

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